本报通讯员 刘其军 王晓
编者按
　　习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，要坚持依法治国、依法执政、共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。近年来，市水利局以“水利工程补短板，水利行业强监管”为工作基调，不断加强水政法规宣传，提升水政执法效能，现对《中华人民共和国水法》进行解读，为促进水利持续稳定发展提供法治保障。

水利法制建设发展历程
　　生命之源、生产之要、生态之基，中国的发展史就是一部兴水利、除水患的水利发展史。我国的水利法制建设历史悠久，可以上溯到秦代，《秦律·田律》中规定了雨情上报制度，三国时期蜀国丞相诸葛亮颁布了护堤命令（223年），唐朝时制定了我国历史上第一部水法典《水部式》，此后历朝历代颁行了一些重要的水法规，如宋代的《农田水利约束》(1069年)，金代的《河防令》(1202年)等，直到1942年国民党政府颁布了《水利法》及与其相配套的水法规。1950年10月，政务院发布《关于治理淮河的决定》，此后，我国开展了大规模的水利建设，但大多是局限于工程建设，长期存在“重建轻管”现象，致使水法制体系无法建立。改革开放以来，我国提出了加强社会主义民主与法制建设的历史性任务，要求“一手抓建设，一手抓法制”，逐步实现政府工作法制化。20世纪80年代初期，水利部制定了一些水利工程管理的规章。
　　经过各方面的努力，1988年1月21日，第六届全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过了新中国第一部《水法》，标志着我国水利建设与管理步入了法制轨道。
　　随着经济社会的不断发展，1988年《水法》已经不能适应新形势的需要。2002年8月29日九届全国人大常委会第29次会议对水法进行重大修订并重新公布。新《水法》的颁布实施，标志着我国从传统水利向现代水利和可持续发展水利转变，依法治水进入全面推进建设节水防污型社会、保障经济社会可持续发展的新阶段。之后，新《水法》又于2009年、2016年分别对第72条和第19条进行了修改。
　　以《水法》为基础，国家先后颁布了《防洪法》《水土保持法》《水污染防治法》等4部法律，国务院先后制定了《河道管理条例》《水库大坝安全管理条例》《农田水利条例》等17部行政法规，山东省制定了《水资源条例》《小型水库管理办法》等20部地方性法规和政府规章，水利部也出台了一系列部门规章，我市制定了《日照市水资源管理办法》（2007年）、《日照市农村公共供水管理办法》（2010年）、《日照市用水总量控制管理办法》（2011年）、《日照市小型水库管理办法》（2013年）等4个市政府规范性文件，形成了一个由水法律、行政法规、地方性法规、规章和规范性文件组成的水法规体系。
　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把水安全上升为国家战略，习近平总书记就治水兴水作出一系列重要论述，提出“节水优先，空间均衡，系统治理，两手发力”的新时期治水方针，为新时代全面系统地研究和正确处理水资源开发、利用、保护、管理、经营和生态与环境之间的相互关系奠定坚实的基础。在水法规体系中，《水法》是核心，是水资源保护和开发利用的基本法。

◆《水法》主要内容
　　《水法》从合理开发、利用、节约和保护水资源入手，明确了水利事业的发展方向就是实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展需要，并通过设立一系列法律制度，为水利工作保驾护航。《水法》分总则、水资源规划、水资源开发利用、水资源水域和水工程的保护、水资源配置和节约使用、水事纠纷与执法监督检查、法律责任、附则，共8章82条。

（一）从法律上确立了水利的重要地位
　　在《水法》颁布以前，水利作为国民经济的基础产业和基础设施，主要体现在有关文件和领导讲话中。《水法》则从法律的高度明确下来，第5条规定“县级以上人民政府应当加强水利基础设施建设，并将其纳入本级国民经济和社会发展计划”，第23条规定“国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证”。这样，《水法》既肯定了水利作为国民经济和社会发展基础产业、基础设施的地位，把水利纳入国民经济和社会发展计划，从财政上予以保障，又强调水资源已经成为国民经济和社会发展的一个制约因素，要求社会和经济发展规划必须与水资源条件相适应。

（二）从法律上确立了水资源的权属
　　《水法》第3条明确了水资源属于国家所有。一是全部水资源的所有权都属于国家，并规定国务院代表国家行使水资源的所有权，农村集体经济组织不享有水资源所有权，便于国家对水资源更好地进行统一管理；二是为了调动和保护农村集体经济组织和农民兴办水利设施的积极性，规定了关于农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归该农村集体经济组织使用。体现了谁投资建设、谁管理和受益的原则，不影响农民的实际用水权益。

（三）从法律上确立了水资源的管理体制
　　一是确定国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合，统一管理与分级管理相结合的水资源管理体制。明确“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。县级以上水行政主管部门，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”。二是确定了国家流域管理机构的法律地位，规定“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规所规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”，在法律上授予水利部7大流域管理机构具有相应的水资源管理与监督职能。《水法》贯穿了流域管理的精神和原则，全面强化了流域管理机构的水行政管理职责（在《水法》82条条款中有20条直接规定了流域管理机构的职责），这对推进以流域为单元的水资源统一管理体制具有重要意义。三是规定了有关部门的工作职责。按照资源管理与开发、利用、节约和保护分开的原则，规定“县级以上人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源的开发、利用、节约和保护的有关工作”。

（四）从法律上确立了水资源规划的基础地位
　　一是水资源规划的种类和审批程序。规划是水利建设和水利工作的基础，是水资源可持续利用的前提。水资源规划体系包括全国水资源战略规划、流域规划、区域规划。其中，流域规划又包括流域综合规划和流域专业规划；区域规划包括区域综合规划和区域专业规划。第15条规定了这些规划之间的关系，即流域范围内的区域规划服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。第17条明确了各种水资源规划的编制和审批程序。
　　二是水资源规划的效力。水资源规划是具有法律效力的法规性文件，一经批准，必须严格执行。经批准的规划需要修改时，必须按照规划编制程序经原批准机关批准。可见，经批准的规划是开发利用水资源和防治水害活动以及工程建设的基本依据，各级政府和水利部门要采取有效措施，做好规划实施中的协调与监督工作。各类基本建设项目和城市建设都要符合流域综合规划和防洪、水土保持等规划的要求，严禁一切违反规划的建设行为。

（五）从法律上确立水资源开发利用的原则和制度
　　一是明确了水资源开发利用的指导原则。要坚持兴利与除害相结合，充分发挥水资源的综合效益原则；首先满足城乡居民生活用水原则；跨流域调水应当防止对生态环境造成破坏的原则；地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用等的原则。
　　二是建立了取水许可、水资源论证制度。第48条规定“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费（税）。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外”。第23条规定了水资源论证制度，要求“在水资源不足的地区，应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制”。水利部和国家计委制定了《建设项目水资源论证管理办法》明确了水资源论证的具体要求，“直接从江河、湖泊或地下取水并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目，建设项目业主单位应当按照规定进行建设项目水资源论证，编制建设项目水资源论证报告书”。水资源论证报告书审查意见是取水许可的技术依据，也是落实以水定产、以水定城、以水定发展的重要措施。
　　三是明确了水资源开发利用的鼓励性措施。第24条规定“鼓励对雨水和微咸水的收集、开发、利用以及对海水的淡化利用”。第26条规定“鼓励开发、利用水能资源”，如建设水力发电站。第27条规定“鼓励开发、利用水运资源”。第25条要求“地方各级人民政府应当加强对灌溉、排涝、水土保持工作的领导，促进农业生产发展”。

（六）从法律上确立水资源、水域和水工程保护制度
　　一是水资源保护制度。建立了水功能区划制度。第32条对水功能区划的划定和审批程序、水功能区水域纳污能力核定、水质监测等进行了规定。第33、34条规定建立饮用水水源保护区制度，加强排污口的管理。第36条规定了地下水禁采区、限采区制度。
　　二是工程运行安全保障制度。第42条规定县级以上地方人民政府应当采取措施，保障本行政区域内水工程，特别是大坝和堤防的安全，限期消除险情。根据《水法》等法律法规的规定，国家对水工程安全实行行政首长负责制。水利部门在政府的领导下加强水工程安全的监督管理，发现问题及时处置。
　　三是水工程管理保护制度。在水工程保护范围内，禁止从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动；在河道管理范围内建设项目时，必须符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求；实行河道采砂许可制度；禁止围湖造地；禁止围垦河道。

（七）从法律上确立水资源的优化配置管理体系
　　一是编制水中长期供求规划。第44条规定“地方的水中长期供求规划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门依据上一级水中长期供求规划和本地区的实际情况制订，经本级人民政府发展计划主管部门审查批准后执行”。
　　二是制定水量分配方案，对水量实施统一调度。第45条规定“调蓄径流和分配水量，应当依据流域规划和水中长期供求规划，以流域为单元制定水量分配方案。水量分配方案和旱情紧急情况下的水量调度预案经批准后，有关地方人民政府必须执行”。第46条规定“县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构应当根据批准的水量分配方案和年度预测来水量，制定年度水量分配方案和调度计划，实施水量统一调度；有关地方人民政府必须服从”。
　　三是建立用水总量控制与定额管理制度。第47条“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”。第49条规定“用水实行计量收费和超定额累进加价制度”。总量控制的调控对象是水权分配和取水许可，定额管理调控的对象是用水方式和用水效率。定额管理是一项强制性管理措施，当用户超计划、超定额用水时必须采取行政和经济手段予以调控，抑制用水需求，促进节约用水。

（八）从法律上确立了节约用水的重要地位
　　《水法》第8条规定“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业。单位和个人有节约用水的义务”。《水法》中关于节水的条款有17条，占《水法》条文的21%，这充分说明了节水的重要地位。把实践证明行之有效的各项节约用水管理制度，如建设项目的节水设施“三同时”制度（节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产），耗水量大的落后工艺、设施淘汰制度，用水计量、超定额用水累进加价制度等都用法律形式加以确立。通过采取行政、法律、经济、技术和宣传教育等综合手段，运用工程措施和非工程措施，依靠科技进步和体制机制创新来实现节水增效。

（九）明确了水事违法行为的法律责任
　　违法行为包括11大类：1.从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动；2.擅自修建水工程的行为；3.弃置、堆放阻碍行洪的物体及围湖造地或者未经批准围垦河道等行为；4.在饮用水水源保护区内设置排污口的行为；5.擅自在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口的行为；6 .生产、销售或使用落后的、耗水量高的工艺、设备和产品的行为；7.擅自取水或未依规定条件取水的行为；8.拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费（税）的行为；9.违反国家关于建设项目节水设施的规定的行为；10.侵占、毁坏水工程及堤防、护岸等有关设施，毁坏防汛、水文监测、水文地质监测设施的行为；11.在水工程保护范围内，从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动。法律责任形式有：构成犯罪的给予刑事处罚；不构成犯罪的，给予行政处罚、行政强制。

◆我市贯彻落实《水法》取得的成效
　　一是强规划—因地制宜编制水资源规划。2016年以来，结合我市水资源管理实际，市水利局先后组织编制了《日照市水利发展“十三五”规划》《日照市沿海地区地下水保护利用规划》《日照市水土保持规划（2017—2030）》《日照市水安全保障总体规划》《日照市水资源调查评价》《日照市水资源综合利用中长期规划》，这些规划为我市水资源的保护、利用提供了规范与指导依据。
　　二是谋发展—加快建设资源水利。全面建成“沭水东调”工程，在2015—2016年大旱时，新建成的沭水东调工程应急向城市调水，2次共调水8000万立方米，有效缓解了城市供水压力；实施日照水库增容、建成两城河地下水库、山钢海水淡化项目，实现非常规水源开发利用的新突破，目前全市城市供水水源保障能力已达到80万立方米/日。积极推进青峰岭水库、仕阳水库与日照水库连通工程，开展河道拦蓄水工程建设，实施大中型水库增容工程，增加雨洪水集蓄利用量，提高供水保障能力。
　　三是兴水利—加快建设生态水利。通过开展林水会战、实施清清河流行动，搞好重点河流水系综合治理，生态治理河道长度800余公里。同时，将林水会战向广大农村延伸，开展村庄“千塘整治”行动、“千河清洁”行动，将农村汪塘打造成村庄的“生态明珠”，目前已治理各类汪塘门前河800余处。开展水土保持生态建设，打造生态型、清洁型小流域，治理水土流失面积200余平方公里。以“林水会战、保障发展，清清河流、改善生态”为主要特征的北方地区水生态文明建设的新路径初步形成。
　　四是除水患—加快建设安全水利。组织实施了水库除险加固工程，相继实施了12座大中型水库、530余座小型水库除险加固。治理各类河道800余公里，保障河道行洪安全。加强汛期水库调度运行和各类水利工程监督检查力度，进一步提升了防洪保安全的能力，为我市有效应对强台风和局地强降雨夯实了工程基础。
　　五是惠民生—加快建设民生水利。2018年启动实施农村饮水安全巩固提升三年行动以来，已完成570个村的农村自来水新建改造任务，改善了39 . 7万农村居民的饮水条件，农村饮水集中供水覆盖率已达到80%。水利会战以来，发展节水灌溉面积2万余公顷，推动农业产业结构调整和现代农业发展。实施汪塘门前河工程，建设群众身边的水利小花园，改善农村人居环境。近年来，实施了大中型水库移民避险解困工程、移民后期扶工程712处，惠及移民12.75万人。
　　六是利长远—加快形成长效管护机制。全面深化河长制湖长制，全市共落实河长2585人、设立河长公示牌2139块，落实湖长1205人、设立湖长公示牌586个，仅2018年市级河湖长共开展巡河巡湖47次，县级河湖长巡河巡湖1081次，乡级河长巡河巡湖11950次。大力开展河湖清违整治，2019年全市共排查核整改问题1620项。开展重点河道划界确权，建设河湖管理信息平台。巩固大中型水库规范化管理，深化小型水库管理体制改革，推行水利工程管护“三员合一”，健全完善农民用水合作组织，推行水利工程维修养护常态化，提升规范化、标准化管护水平。